Tecon Santos 10, as lições a serem aprendidas no Mercosul
Por Luis Claudio Santana Montenegro
Em artigo publicado no BE News, o especialista em infraestrutura portuária Luis Claudio Santana Montenegro analisa os desafios do Tecon Santos 10 e levanta reflexões sobre como as experiências do Mercosul podem servir de lição para o futuro da competitividade portuária brasileira.
Foto: Gov.br
Por Luis Claudio Santana Montenegro
Embarco esta semana para Buenos Aires, para o Fórum Mercosul Export 2026. Levo na mala uma pergunta que parece dividida entre os dois lados do Rio da Prata: até que ponto a fragmentação de ativos portuários efetivamente promove concorrência eficiente?
A pergunta não é teórica. O Brasil discute neste momento o desenho do arrendamento do Tecon Santos 10, o maior projeto portuário em pauta no país. Há quem defenda que o terminal deva ser licitado sob restrições peremptórias: proibição de participação de armadores verticalizados, vedação aos atuais operadores do Porto de Santos na primeira etapa do certame e leilão estruturado em duas fases. Esse era, em linhas gerais, o desenho aprovado pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), com recomendações adicionais do Tribunal de Contas da União (TCU).
O debate ganhou novo capítulo na semana passada. Conforme noticiado pela imprensa, a Casa Civil orientou o Ministério de Portos e Aeroportos a manter o desenho de duas fases proposto pela Antaq, com um ajuste preciso na definição de incumbente. Pela nova diretriz, o operador que protocolar perante o Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) a venda irrevogável de sua participação societária no Porto de Santos, condicionada à eventual adjudicação do Tecon Santos 10, deixa de ser tratado como incumbente e passa a poder disputar a primeira etapa do certame. Quem não cumprir esse requisito permanece restrito à eventual segunda etapa, caso a primeira reste deserta. Não se trata, portanto, de suprimir salvaguardas concorrenciais, mas de ampliar o universo de potenciais licitantes, no entendimento de que as restrições até agora recomendadas não encontram fundamentação técnica suficiente.
A discussão em torno do Tecon Santos 10 já se arrasta há mais de seis anos e, em meio a essa indefinição, vale olhar para o outro lado do rio, dentro do Mercosul.
A simetria histórica entre os dois países não é casual. A Lei argentina nº 24.093/92 e a Lei brasileira de Modernização dos Portos, de 1993, são quase contemporâneas e responderam ao mesmo ciclo de liberalização econômica. Em Buenos Aires, contudo, a aposta foi mais radical: estruturar Puerto Nuevo em terminais leiloados de forma independente, com proibição expressa de participação cruzada entre concessionários no mesmo porto. O pressuposto era de que a rivalidade direta entre operadores, dentro do mesmo cais, bastaria para disciplinar preços, produtividade e qualidade dos serviços.
Esse pressuposto não resistiu ao teste do tempo. Em apenas seis anos, a Resolución nº 215/2000 do próprio governo argentino reconheceu, com todas as letras, que “el mantenimiento de cláusulas que impiden a asociación entre las terminales con fines comerciales […] conspira contra las economías de escala a las que el puerto debería recurrir para mantener su competitividad”.
Em 2018, o relatório The Container Port of Buenos Aires in the Mega-Ship Era, do International Transport Forum da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico), foi ainda mais explícito: o modelo de concorrência intraporto, com múltiplos terminais fragmentados em Puerto Nuevo, não está alinhado às exigências operacionais, econômicas e estratégicas da Argentina contemporânea.
Mais recentemente, o governo argentino concluiu a travessia: decidiu conceder todo Puerto Nuevo a um único operador, por 50 anos, rompendo deliberadamente com a doutrina da concorrência intraporto que orientou a reforma de 1994. A travessia, porém, custou caro: foram anos de produtividade relativa perdida, contratos longos desmontados a preço elevado e uma posição regional progressivamente erodida em favor dos portos vizinhos.
A indústria que motivou essa correção mudou de patamar. A capacidade dos maiores navios do mundo multiplicou-se desde 1970, saltando mais de cinco vezes, de 4.600 TEU, em 1994, para mais de 24.000 TEU hoje em dia. A escala mínima eficiente subiu, as alianças globais reduziram o número de armadores independentes, as redes portuárias se racionalizaram com menos escalas e maior volume por escala, e os portos que não acompanharam essa curva perderam relevância nas rotas internacionais. Em 2018, o tempo médio de giro dos navios em Buenos Aires chegava a quase dois dias, contra menos de um dia em Santos, Itajaí e Paranaguá.
A pergunta de fundo é se o mercado relevante para essa análise cabe dentro de um único porto. O Porto de Santos movimentou 4,79 milhões de TEU em 2024 e atende cerca de 61,7% das cargas de sua hinterlândia competitiva. Esse volume é disputado com Itajaí, Paranaguá, Rio Grande, Suape (já, já o Espírito Santo) e, crescentemente, com portos da costa oeste sul-americana.
Os grandes embarcadores operam, na prática, com múltiplos armadores e múltiplos terminais simultaneamente, alternando rotas em função do custo logístico total. Em um benchmark de 35 portos internacionais, Buenos Aires aparece como outlier global: quatro terminais para volume modesto. Santos, com três operadores e cerca de 4,8 milhões de TEU, ainda está acima, mas um pouco mais alinhado ao padrão internacional de um, ou no máximo dois terminais para o mesmo volume. Faz sentido fragmentar mais?
Há ainda uma dimensão temporal que torna o debate especialmente sensível.
Os contratos de arrendamento portuário são de longuíssimo prazo, e as regras concorrenciais fixadas no edital condicionam o comportamento do mercado por toda a vigência da concessão. A correção, quando vem, não se faz por decreto: depende de renegociações complexas, indenizações e enfrentamentos institucionais que a Argentina dedicou nos últimos anos a administrar. O custo de errar agora é elevado precisamente porque acertar depois é caro.
Em pouco mais de 30 anos, a Argentina percorreu o ciclo completo: fragmentou em 1994, reconheceu o limite em 2000, documentou o problema em 2018 e reunificou em escala em 2024-25. A correção veio com custos elevados: terminais sem escala, contratos onerosos, posição regional enfraquecida. O Brasil tem hoje uma oportunidade rara: discutir as restrições antes de contratá-las, e não vinte anos depois de pagá-las. É essa a lição que viaja esta semana, de um lado a outro do Cone Sul.
“Em pouco mais de 30 anos, a Argentina percorreu o ciclo completo: fragmentou em 1994, reconheceu o limite em 2000, documentou o problema em 2018 e reunificou em escala em 2024-25. A correção veio com custos elevados: terminais sem escala, contratos onerosos, posição regional enfraquecida.”
Luis Claudio Santana Montenegro é Ex-diretor de Operações, Planejamento Estratégico e Controle da Codesp, ex-presidente da Codesa, atual consultor de Infraestrutura da Federação da Indústria do Estado do Espírito Santo (Findes), professor convidado da FGV e sócio fundador da Neowise Consultoria em Engenharia.
Publicado originalmente no BE News
